中国农业发展银行咸阳市分行精准扶贫征文作品
浅议如何发挥农业政策性信贷资金
持续助推贫困区域精准脱贫
中国农业发展银行咸阳市分行副行长：黄华
摘要：党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央，把坚决打赢脱贫攻坚战，作为全面建成小康社会的最艰巨任务，对脱贫攻坚做出了全面部署，并纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，摆到治国理政的重要位置。全面建成小康社会，是中国共产党对中国人民的庄严承诺。脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响，为保障坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。文章深入剖析涉贫个体特征与社会经济矛盾，以农业政策性银行支持金融扶贫的特点和优势，浅析目前扶贫攻坚目标推进中的薄弱环节，论述以金融支持保障的脱贫攻坚战役，做好持续有效的扶贫工作。
关键字：金融扶贫 农发行金融产品 社会成效
党的十八大以来，我国脱贫取得了举世瞩目的成就。由于我国人口多、社会老龄化问题逐步显现，要全面建成小康社会，就需要解决贫困问题。落实农村贫困人口到 2020 年如期脱贫，是全面建成小康社会的底线目标。习近平总书记深刻指出“扶贫开发推进到今天这个程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。这为确保到 2020 年打赢脱贫攻坚战指明了方向，也表明了精准扶贫、精准脱贫是扶贫工作最突出的特征。
一、扶贫脱贫现状及意义
我国由于各种自然和地域等原因，各地区的经济发展很不平衡，经济技术水平有很大差别。习近平总书记强调“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，扶贫脱贫是帮助贫困地区和贫困户致富，加快贫困地区经济的发展，对加强社会团结安定，加速社会主义建设，发扬革命传统，巩固国防都有着重要的意义，尤其在构建和谐社会，增进城乡居民的亲情等方面的作用和意义更为突出。目前，各级政府发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，省市县乡村五级书记抓扶贫，攻坚期内保持贫困县党政政治稳定，不脱贫不脱钩、不摘帽不调离，高度重视扶贫开发与基层组织建设的有机结合，把选派扶贫工作队、向贫困村选派第一书记作为加强基层扶贫工作的有效组织措施，做到每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人，增强了基层党组织推进精准扶贫精准脱贫、解决突出贫困问题的能力。对分布如此之广、数量如此之多、情况如此之复杂的贫困人口，党中央动员全党全社会力量，开展到村到户到人的精准帮扶，在基础设施、公共服务、产业就业、生态建设、社会保障等多个方面采取举措，全方位改善贫困人口的生产生活条件，确保在 2020 年精准实现“两不愁、三保障”的脱贫目标，这充分体现了我们的政治优势和制度优势。
二、涉贫个体特征与社会经济矛盾
现如今我国国情已经从普遍贫穷过度到了局部贫困，但是局部脱贫并不比普遍脱贫容易。对于局部贫困的现状，习近平总书记提出了精准扶贫的方针政策，但也遇到很多难点，在2020年全面建成小康社会，要落实这个目标，就必须减少贫困人口，所以我们就要把贫困户识别出来，有针对性地去进行精准帮扶以消除贫困，全面建设小康。对于几个突出的矛盾问题总结如下：
（一）针对贫困户及脱贫对象的分析
1.缺乏劳动力，年老或残疾或长期患病占比高的家庭是扶贫工作的难点，也是需脱贫人员的主要对象。
2.自然环境较差，资源缺乏，自然灾害频发。农户居住分散且远离城镇，交通不便，一定程度上制约了贫困户经济的发展，对生活在很差的自然环境中的贫困户采取常规扶贫措施，往往无法从根本上改变贫困。部分农户家庭经济状况差，若遇天灾人祸，如种植业减产减收，养殖业遇瘟疫，或因家庭成员突然伤残死亡等，就可能造成贫困或返贫。
3.贫困户主观脱贫意识差，没有危机感。部分贫困人口文化素质较低，思想消极保守，思维观念还停留在自给自足的自然经济状态，没有发展动力，安于现状，价值观扭曲，依靠政府帮扶、捐助的等靠思想严重。
（二）金融信贷扶贫存在的问题
1.农村金融扶持力量依然薄弱
目前，由于大多数国有商业银行推出了农业扶贫信贷产品，承担起主要市场化责任，但还处于生长期初期，加之政策制度限制，商业性金融机构网点布局不均衡，业务覆盖和扩张有限，信贷扶贫零散，工作开展慢。
2.扶贫信贷风险因素大
在农村金融精准扶贫实施的过程当中，都面临扶贫信贷风险较大的问题。产生信贷风险的原因是多方面的，例如，农村地区地域辽阔，农户居住的位置相对比较分散，农产品生产也大多呈现蜘蛛网式的分布态势，而且会受到自然、气候、市场供求关系等因素影响，这些因素都具有不可控的共性。并且，由于农民缺乏必要的信贷诚信教育，会在一定层面上出现信贷失信问题。因此，从上述等诸多方面的因素可以看出，农村金融信贷扶贫存在一定程度的信贷风险问题，往往从信贷风险规避出发，降低了农村金融精准扶贫的覆盖面。
3.金融扶贫产品设计衔接不紧密
农村金融精准扶贫的主要载体是各式各样的金融产品。从目前来看，在部分地区农村金融精准扶贫中金融产品的设计与农村对金融产品的需求之间存在一定的出入。在一些地区，期限为一年的商业贷款，由于贷款的还款期限与农村农作物生长的年限之间存在时间差，这就出现了农村信贷使用者有还款意愿，但还款能力不足的问题。同时，以农产品为对象的农业保险还存在着覆盖面小，保险品种比较单一，农民对农业保险的认可度较低，农村金融机构对农业、农村以及农民的服务体系尚不完善等，都在客观上影响了农村金融产品应有功能的发挥。
4.扶贫基础建设支持力度薄弱
在农村金融机构精准扶贫过程当中，以农业、农村、农民为主要服务对象的金融基础设施建设，以及金融管理体系等方面，还存在着一定程度的不合理问题。例如，一些商业银行针对农村地区的贷款指标，并不能真正反映和解决农村地区，尤其是欠发达的农村地区贫困户的商业贷款需求问题。一些农村金融机构在实施精准扶贫过程当中，还存在着不同程度的抓大放小的现象，无法将农村金融公平高效地融入金融精准扶贫的过程当中。
5.补贴政策对金融扶贫的引导力不从心
长期以来我国把发展“三农”作为一项重要的战略决策来进行实施，无论是从粮食种植补贴，还是从农作物收购补贴方面都通过专业的金融机构来进行专款专用，从而达到预定的金融扶贫效果。这些政策从宏观上促进了金融机构在农村的精准扶贫，但是从微观层面来看，一些地区在具体的国家金融政策扶贫过程当中存在着标准不统一，流程不够规范，金融监管存在漏洞等方面的问题，不仅影响了农村金融精准扶贫的发展进程，也从客观上不利于金融机构自身的健康运营和发展。
6.保障性扶贫不能长期有效脱贫
帮扶贫困过程中重视实物、资金扶贫，福利扶贫，确轻视精神扶贫，扶贫成了救助贫穷。乡俗文化落后，经济资源匮乏，周边的经济、人、事物没有大的变化，脱贫意愿就不强烈，并且无法仿效和学习，即使贫困户脱贫，很快又返贫了。因此，扶贫先扶志，先扶意识，“授人以鱼，不如授之以渔”，集中涉贫地区农村的基础经济建设，运用政府+农业政策性资金+产业+企业+帮扶贫困户的脱贫模式，是实现全面脱贫、持续有效脱贫工作重要领域。
三、农发行扶贫业务的社会成效
中国农业发展银行董事长解学智指出，服务脱贫攻坚是农发行履行职能和可持续发展的必然选择。要坚持把服务脱贫攻坚作为全行的核心职能，始终走在金融服务减贫脱贫的前列，牢固树立扶贫银行的形象。如何从政策和制度方面不断地规范和完善农村金融精准扶贫的具体工作流程，从而将国家金融扶贫政策与地方金融扶贫工作有机地统一在一起，是今后高效开展农村金融精准扶贫的重要落脚点和发展方向。农村金融精准扶贫工作的优化与提升过程当中，需要再借鉴先进地区的发展经验，将精准扶贫的金融引导与金融规范进一步地标准化和科学化，从而更好地发挥出农村金融扶贫应有的效果。
农发行为深入贯彻落实习平总书记打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务，以党的十九大精神为指导,以服务国家战略为己任,聚焦服务“三农”主业,围绕水利设施建设、棚户区改造、易地扶贫搬迁、农村公路建设、土地整治、旅游扶贫等贷款，增强区域扶贫产业信贷资金的支持。近几年为打赢打好脱贫攻坚战，抓好产业扶贫，提升贫困乡村内生动力、服务本地优势特色产业，充分发挥资金优势作用，实现全覆盖的涉农领域贫困帮扶，帮扶形式多样、辐射面广、取得成效好，既能实现各类贫困户稳定脱贫，又能以此促进乡村产业兴旺，推进乡村振兴战略实施。
目前农发行现有的信贷产品涉及和覆盖脱贫性质信贷业务，主要可分为三类：首先对于直接服务于脱贫攻坚领域的信贷类业务,有产业扶贫流动资金贷款、产业扶贫固定资产贷款、扶贫过桥贷款、贫困村提升工程贷款、教育扶贫贷款、健康扶贫贷款、旅游扶贫贷款等品种。其次对于间接服务农村产业兴旺，实现引领和带动性脱贫信贷类业务,推出了农村土地流转和规模经营贷款、农村流通体系建设贷款、现代农业园区贷款、农业科技贷款等品种。再次，对辐射服务农村生态宜居、基础设施建设，改造贫困区域面貌、改善区域经济生态链的脱贫信贷类业务，农发行推出城乡一体化基础设施建设贷款、生态环境建设与保护贷款、改善农村人居环境建设贷款、水利建设贷款、棚户区改造贷款、农村交通贷款，贷款品种从产业经济到人居环境基本实现全面覆盖。
（一）旅游扶贫项目贷款的社会成效分析
发展乡村旅游，使农村自然资源、人文资源，增加价值，保护乡村生态环境。旅游对于环境卫生及整洁景观的要求，将大大推动农村村容的改变，推动卫生条件的改善，推动环境治理，推动村庄整体建设的发展，促进城乡统筹，增加城乡之间互动。同时发挥区域内产业利用农村旅游资源，调整和优化农村产业结构，拓宽农业功能，延长农业产业链，发展农村旅游服务业，促进农民转移就业，增加农民收入，为新农村建设创造较好的经济基础和基础设施建设。
（二）易地搬迁项目贷款的社会成效分析
易地搬迁最为直观的就是居住、饮水安全、出行、用电等，上学、就医等基本生活条件得到明显改善。使得迁出区生态、经济环境得到有效治理，确保有劳动能力的贫困家庭后续发展有门路、转移就业有渠道、收入水平不断提高，对建档的贫困人口提供了经济发展环境的优势。
（三）棚户区改造项目贷款的社会成效分析
棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。对棚户区改造实行“保底”安置，保证了实施改造后群众居住水平都能明显提高。这项工作既能让“忧居”的贫困家庭真正体会到“优居”的快乐，也能充分展示出党利民为民的良好形象。棚户区改造，首先得益的就是棚改家庭。棚户区改造家庭的生活环境得到了极大的改善。同时，各个棚户区改造地区形成新的经济市场，扩大了就业面，使得周边的居民有更多的就业机会。
四、农发行政策资金支持扶贫工作建议
（一）创新信贷模式。农发行作为政策性银行，对于扶贫的直接手段就是政策性资金贷款扶贫，积极创新信贷扶贫主体组合模式。比如“以企业为自营的中心扶贫模式”。由企业承贷，以项目本身经营收益为主要还款来源，所支持的项目有稳定可靠的收入来源，一般应能够覆盖贷款本息。该模式的关键是要选好承贷主体、选准贷款项目，同时审慎评审项目收益，把控住实质风险。重点依托农发行扶贫批发贷款，加强与当地银行业金融机构的同业合作，向符合条件的村镇银行、农村合作银行、农村信用社、邮储银行等金融机构提供批发转贷资金，再由其向符合农发行信贷支持范围与政策要求的小额客户提供贷款，并通过所支持的小型客户带动建档立卡贫困户、家庭农场、专业合作社等农村新型经营主体的发展，以克服农发行基层行人员紧张，难以面对大量小型客户融资问题。对于个人和公司可以推出“以个体+公司的运作模式”，主要向个体客户提供小额贷款支持，择优选择符合“五好”标准的个体客户，根据其生产经营规模、产品销路等综合因素，合理确定贷款额度，并通过“两权”抵押、政府风险补偿基金等形式落实相应的提供措施，可以在支持个体客户的基础上先试行扶贫贷款或帮扶贷款。
（二）准确运用社会资本。农发行目前在不断的完善ppp精准扶贫项目，建立统一规范的服务体系。通过对PPP项目确定合理的价格和收费标准，构建科学合理的价格形成机制，确保社会资本取得合理的收益。除过实行损益分担机制，合理分享超出的部分收益以及合理分担协议约定的投资亏损外，还要综合考虑社会资本的投资收益及亏损情况，实行可以动态调整的投资补贴机制，尽可能地降低贫困地区PPP项目的经营成本和企业投资压力，确保企业获得合理的投资回报。而且要建立合理的风险分担机制，合理划分政府和社会资本之间的责权利关系，加强投资风险防范，强化对贫困地区PPP项目的财政承受能力论证和实际评估，明确贫困地区PPP精准扶贫、精准脱贫项目的退出条件，完善贫困地区PPP项目建设保障机制。同时，还要强化对PPP项目的政策支持和监管，既要从政策上保障项目的顺利推进，还要加强对项目的监督管理，确保公共安全和利益得到有效保障此外，还要积极构建贫困地区PPP项目统一规范的运作体系。
（三）补短板，增优势。在一些贫困地区，基本都是小作坊式的企业，我行应该努力探索产业扶贫“经济生态环境”，找准一些优质的企业通过积极“输血”、辅助“造血”、精确“止血”，帮助贫困地区补齐群众居住基础设施短板，增强经济生态优势，降低农业生产成本，增加农民收入，最终实现稳定脱贫。
首先是积极“输血”。一是推动政府平台公司实体化转型。按照现代企业制度要求，推动融资平台公司规范法人治理结构，争取政府规范注入实质经营性资产，增强公司自身实力和造血功能。二是以央企、非国有控股上市企业及其与地方政府或国有企业合资成立的项目公司为重点，营销优质客户。对实体经济客户，优先选择在区域，行业具有领先地位，效益好，有规范，企业管理者讲诚信、有良好的社会声誉，内部管理规范的企业。
其次以创新贷款担保方式，辅助“造血”。对现有扶贫信贷产品的担保规定进行梳理整合，统一规范标准，适度放宽担保要求，同时大胆积极探索创新。一是督请政府运用财政资金担保基金，有效利用成立政府背景担保公司。积极协调贫困地区政府建立也以政府出资为主的乡镇融资担保机构或基金，推进建立重点支持小微企业和“三农”的省级再担保机构或风险补偿担保；利用农发重点基金投资政府专业担保公司，提升担保能力。二是探索实施农村“两权”抵押。督请政府完善相关配套机制，推动农业农村资源资本化、积极开展“两权”抵押融资试点。
最后是开通扶贫绿色通道，精确“止血”。要进一步推动业务流程、服务方式创新，贷款办理环节的精简，提高办货效率。一是合理配置各级行的扶贫业务机构的人员，理顺信贷扶贫工作机制，形成上下协同、步调一致、响应快捷的扶贫工作格局。二是对时间要求紧张的特殊政策性、重大民生扶贫项目，研究设立特殊的办理贷款流程，确保办理贷款时效。如信用等级由省级分行直接认定、优先审查、贷款审批会审议等。三是进一步深化与政府部门和金融同业合作，建立定期沟通机制，增进了解，加快办理贷款进度，精准和及时补充信贷扶贫资金到位。
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